美高梅正规网址城镇燃气的市场化改革路径选择

日期:2020-03-19编辑作者:能源节能

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管道燃气特许经营制度正式实施始于2004年,至今已是第15个年头。如果按照30年的特许经营协议时间来计,时间即将过半。管道燃气特许经营制度促进了天然气终端渠道建设和消费量的快速增长,也为解决地方财政负担重、运营能力不足等问题起到了重要作用,但也造成了市场垄断、供需脱节等不良影响。城镇管道天然气统购统销的制度设计,显然无法衔接国家放开两端的改革思路,将是下一步改革的重点。按照还原能源商品属性的改革要求,确有必要对特许经营制度的异化进行纠偏。

2018年气荒不再,以及2019年天然气需求面临增速快速下降的可能,向改革要效益被重新提上议事日程。按照2017年基本放开、2020年基本完善的改革目标,城镇管道天然气价格改革明显滞后。特许经营制度造成的终端渠道单一、管道企业一家独大的格局并未明显改变,非居民供气还是执行政府指导价,放开终端价格自然无从谈起。

特许经营制度是舶来品,从实施伊始,就带有浓厚的本地化痕迹。

特许经营权竞标与政府管制、公共企业并列为自然垄断治理的三种方式。特许经营权竞标理论起源于1968年的美国,采取的形式是,通过竞拍让多家企业竞争某业务领域的独家经营权,在满足产品和服务质量保障的前提下,由报价最低的企业获得特许经营权。这种方式的优点在于,通过投标竞争消除了政府管制难以解决的企业对信息的垄断。通过事前的充分竞争决定价格,可以让最有效率的企业脱颖而出。在这个过程中,政府充当的角色是拍卖者而不是管制者。政府管制需要充分信息,公共企业则可能存在效率低下以及预算软约束的问题。相比之下,特许经营权竞标是更有效率的一种。因此,这种方式从上世纪八九十年代起流行于欧美各国。

首先是特许经营方式的异化采取了管道输配与终端供气捆绑经营的模式,是一种依靠行政权力形成的垄断。但这种垄断与输配的自然垄断有本质上的差别。自然垄断的体现就是一条大管道比两条小管道要更加经济,基本要求是输配管道开放代输功能,允许公平接入,用气方可以择优选择供气方。而捆绑经营的实质就是用工商业供气盈利补贴居民供气亏损,带来的是终端交叉补贴问题。随着燃气市场规模的扩大,以及非居民用气比例的大幅提升,管道燃气项目从特许之前的财政负担已经演变成市场趋之若鹜的摇钱树了。

中国的管道燃气特许经营制度能看到上述三种垄断治理方式的影子。首先,特许经营权主要是通过投标的方式获取。但一般是综合评标法,而不是价低者得,其结果是最有效率的企业不一定胜出;其次,不以价格作为遴选标准,无法完全发挥事前竞争的优势,政府还需要像价格管制一样获取企业经营的充分信息;第三,不少管道燃气项目有当地国有企业参股甚至控股,无法完全摆脱公共企业的低效率和预算软约束问题。

其次是特许目标的异化从供气成本最低异化为投标价最高。特许经营政策的初衷,是为居民和工商业更好地履行普遍供气服务,并通过招标的方式,选择供气价格最低的企业来履行这个义务。2004年,北京经济技术开发区东区燃气特许经营权招标,就是选择价格最低者中标。但是现在特许经营权招标的方式是价高者得,谁出价高谁中标。2016年福建三明煤气公司以3.2亿元出让49%的股份,为了获得更高的溢价,三明市政府甚至发文要收回下属区县已授出的特许经营权。

这种融合改造契合了当时的主客观因素。客观上讲,当时城镇燃气管道设施明显不足、亏损严重,未来发展的不确定因素较大。照搬国外的特许经营权竞标的方式,容易招致道德风险问题。主观上考虑,居民天然气价格倒挂严重,还存在终端交叉补贴等问题,无法像欧美国家那样实行顺价销售。特许经营制度的初衷是通过引进社会资本提升运营能力,并解决政府财政负担。为了解决居民供气政策性负担以及提升项目吸引力,特许经营权采取了管道输配和终端供气捆绑经营的方式,以非居民供气补贴居民供气,以市场保护换取政策性负担。哪怕是工商业等完全市场化的用户,只要是提供管道输送服务,只能由管道燃气企业独家供气。

第三是政企关系发生异化政府利益倾向难以保持监管中立。为了进一步扩大垄断利润,获得项目审批、价格监管等倾斜,不少管道燃气企业邀请当地政府入股。政府裁判员和运动员的双重身份,带来的后果就是拉偏架。不少地方点供发展政策反复,遭遇玻璃门弹簧门等问题,以及直供政策的迟迟不落地,均与此有一定的关系。

这种方式带来的问题显而易见:一是垄断高价,政府监管压力日趋加大;二是无法提升产品效率,气价居高不下成为发展瓶颈。特许经营制度实施伊始天然气消费规模小,用户以居民、中小工商业为主,问题不明显。但随着消费量快速增长以及非居民用户占比的急速提升,通过竞争提升产品效率成为越来越紧迫的问题。因此,政策改革的基本目标就是,以竞争发现市场价格并提升产品效率。按照十八大以来的国家政策要求,促进市场主体多元化、丰富市场渠道、构建有效竞争的市场结构是关键。这就要求,首先释放特许经营业务范围以外市场的空间,直接增加市场主体并丰富渠道,建立市场价格;其次,以竞争倒逼管道改革,优化市场结构,促进产品效率并发现市场合理价格。因此,提出以下建议:

最后是效率改进路径的异化从依靠市场竞争转向依靠政府监管。包括特许经营在内的市场化改革,意图是依靠市场竞争而不是监管提高燃气产品和服务效率。但是前述的目标和路径异化的结果,就是管道燃气企业发展更加依赖垄断权力和与政府的关系,而不是通过更好的产品和服务赢取客户。

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